2006.05.17  工商時報
建構合宜的政治任命進退機制 

    行政院金管會主委龔照勝上周五遭行政院主動發布命令,以其任職台糖董事長任內涉嫌三起弊案,對所屬人員監督不周,立即移付懲戒並先行停職。不過龔照勝依恃金管會是獨立行政機關,主任委員有任期保障,迄今仍不願主動提出辭呈,致使金管會主委只能陷入由副主委呂東英暫代的僵局。不只重創金管會的形象,影響金管會的正常運作,也使任期保障制這一制度設計的合理性遭到各界質疑。

    就目前的行政部門來看,採取類似金管會這種任期保障制的機關,其實還包括國家通訊傳播委員會、中央銀行等。各相關的法律規定,這些機關的首長雖然列名內閣為行政團隊的一員,但卻不必隨著每一次的內閣改組而提出辭呈。至於何以要獨厚這些機關?主要是根據這些機關職掌的特性,認定必須給予任期的保障,才能夠不受影響的獨立行使職權,其情形有點類似於司法院的大法官,及考試院的考試委員和監察院的監察委員。

    從制度設計的原意來看,給予這些同屬政治任命的行政首長,可以不必跟著內閣的改組共進退,自然是要保障他們可以在任期內不受政治壓力、人情干擾的獨立行使職權。然而由於龔照勝案例的出現,許多人赫然發現給予任期保障的同時,卻似乎少了可予免職的制度設計,遂認定這是法律規範的闕失,積極主張應透過修法,亡羊補牢以絕後患。

 

    持此論者顯然是頭痛醫頭的思維模式,但卻未曾注意到如果增加可以免職的規定,則所謂任期保障制豈非形同具文?不過,在現實上,如果少了可以免職的機制,的確又會出現龔照勝戀棧不辭,行政院也拿他沒法度的兩難局面。

    懲前毖後,要化解獨立行政機關任期保障制所帶來類似龔照勝案例的困局,我們認為還是要回歸基本面,也就是有任用權者在針對獨立行政機關進行政治任命時,應負責的建立任用指標,包括專業素養、相關經歷、操守能力等,都應該有客觀的指標。如果擔心提名人查案未明或任用私人,則制度設計上不妨明訂被提名者必須經過國會的聽證、同意程序,最後才予依法任命。這套對獨立機關受任期保障首長的任命程序,不只國外行之有年,我國對於大法官、監察委員的任命,也都採行同一標準提名作業流程。甚至同屬行政部門的國家通訊傳播委員會委員之任命,也已建立同樣的運作機制。但是金管會組織法卻只規定其委員均由行政院提請總統任命之,因此真要修法,倒不是要增列行政院長可以在其任期未滿前即予免職的條款,而是廣增列提名須經國會審查同意始得任命的程序。

    任期保障制的設計,本來是要保障在任者可以在無後顧之憂的情況下全力以赴,不過制度畢竟是死的,既能保障好人,理論上也可能保障壞人以任期為護身符為所欲為,外界卻拿他沒辦法。因此,我們才強調一切還是要慎始,而如果制度不改則一旦被提名人在任上有明顯違失卻戀棧不退時,則理應追究當初提名人的責任,才算公允。

    然而,除此之外,對有任期保障而戀棧不退者是否就真的只能坐視?這個問題其實又牽涉到政治倫理和民主素質的問題。給予任期保障的立法原意既然是要保障好人做好事,而不是保障壞人可以繼續為惡,因此就法理而言一旦逾越此一本旨就不應繼續享有保障的特權。以這個定義來看,給予民意代表言論免責權,本意也是讓其可以無所顧忌的監督制衡、為民喉舌,而不應是保障其有任意謾罵誹謗之權。近年來立委濫用言論免責權,凸顯我們的民主素養低下、品質窳劣。再以美日國會為例,議員如果私德有虧或受賄,縱有任期保障,一般都以自動請辭謝罪。反觀台灣,立法委員是依恃特權違法亂紀,卻從未見主動請辭,而今龔照勝抗命拒辭,固然是行政倫理的負面示範,與違法亂紀的立委相較,還真是一丘之貉。因此,除了提醒龔照勝應知所進退之外,如果能因為這個案例,樹立合宜的行政與政治倫理規範,進而提升整體的政治品質,則也許可以聊做桑榆之獲罷!


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